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Da isenção à reoneração integral: O vaivém dos impostos sobre combustíveis desde 2021

O Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) terá um aumento de 12,5% sobre a gasolina, o diesel e o gás de cozinha a partir desta quinta-feira, 1º. A medida, anunciada em outubro pelos secretários de fazenda dos estados e do DF, marca o fim de um processo de isenções e reonerações de impostos sobre combustíveis que vem desde 2021.

De março daquele ano até fevereiro de 2024, foram pelo menos 13 anúncios importantes de mudanças nos impostos sobre gasolina, diesel, etanol e gás natural veicular (GNV) — sendo sete só em 2023.

Os combustíveis no Brasil experimentaram um intenso vaivém na tributação como uma forma de conter a alta nos preços ao consumidor e reduzir os impactos na inflação. Os movimentos se intensificaram durante a pandemia de covid-19 e após a eclosão da guerra na Ucrânia, que elevaram os custos tanto do petróleo, como do produto final nos postos do país.

Com o apoio da Federação Nacional do Comércio de Combustíveis e de Lubrificantes (Fecombustíveis) e de Amance Boutin, especialista em combustíveis da Argus, o G1 elaborou uma linha do tempo com as principais mudanças de impostos sobre combustíveis nos últimos três anos.

O levantamento mostra de forma cronológica o movimento de desoneração a partir de março de 2021, seguido pela intensificação das medidas em 2022 — ano de eleições presidenciais — e pelo retorno da incidência dos impostos, aos poucos, ao longo de 2023.

A linha do tempo também mostra que é comum que a Petrobras ajuste os preços dos combustíveis nas refinarias no mesmo dia (ou em datas próximas) de alterações na tributação. Essas mudanças costumam compensar a alta ou a queda dos impostos, com reflexos nos preços finais. Segundo especialistas, trata-se de um movimento já previsto pelo mercado.



O que explica esse vaivém na tributação?

De acordo com Amance Boutin, especialista em combustíveis da Argus, o volume de mudanças de impostos nos últimos três anos é um movimento atípico, tanto em relação à frequência de alterações quanto ao tempo de duração de cada uma.

Os primeiros movimentos de redução de impostos federais vieram como uma tentativa da gestão de Jair Bolsonaro de diminuir a inflação, que atingiu 10,06% em 2021 e 5,79% em 2022.

O cenário era de escalada de preços nas bombas e de proximidade das eleições presidenciais, o que pressionou ainda mais o governo. À época, as medidas de desoneração tomadas por Bolsonaro chegaram a ser apontadas como eleitoreiras por economistas e analistas políticos.

Já a gestão Lula, que tomou posse em 2023, iniciou um processo de reoneração, em uma tentativa de repor as perdas causadas pelas isenções nos anos interiores e de aumentar a arrecadação federal.

A retomada ocorreu aos poucos, ao longo do ano, já que aumento de impostos sobre combustíveis – e a consequente alta nas bombas – são medidas consideradas impopulares.

No pano de fundo das decisões do atual governo, está um cenário de novas regras fiscais e de busca pelo déficit zero nas contas públicas.

Enquanto isso, na outra prateleira da gestão pública, os estados brasileiros também apontam perdas com a limitação do ICMS sobre combustíveis.

Todo esse contexto resultou em um volume de flutuações de preço muito mais intenso do que o comum. Para Boutin, da Argus, as movimentações, principalmente em 2023, são resultado de dois principais fatores.

O primeiro deles é a necessidade do governo federal de reestabelecer uma carga tributária fortemente reduzida no governo anterior.

“Este movimento foi escalonado ao longo de um ano [2023] para não gerar aumento súbito de preço na bomba e para respeitar regras de constitucionalidade”, explica. “Certas tributações não podem ser mudadas no mesmo ano civil e precisam ser decididas no ano anterior”.

A segunda questão é a mudança da tributação dos combustíveis para um modelo monofásico (cobrança do imposto em uma única etapa da cadeia de produção), antecedendo os princípios da reforma tributária – que prevê a simplificação de impostos.

“Essa mudança sempre foi um pleito das grandes distribuidoras: acabar com as fraudes possibilitadas pela complexidade do modelo tributário e com as diferenças de alíquotas entre os estados”, diz.

Reajustes pela Petrobras

A linha do tempo também mostra que quase todas as mudanças na tributação vêm acompanhadas de reajustes nos preços dos combustíveis pela Petrobras nas refinarias. Esse movimento é bastante comum, aponta Amance Boutin.

“Existe uma correlação entre os ajustes efetuados pela Petrobras e mudanças de tributação. Essa análise é consensual entre participantes de mercado [importadores, distribuidores e revendedores]”, diz.

Segundo o especialista, esses participantes costumam antecipar e se planejar em função dos riscos e oportunidades abertos pelas mudanças.

“Em termos práticos, muitos elevaram seus estoques de diesel A [sem adição de biodiesel] e de biodiesel antes da virada do ano para ter um ganho contábil com a reoneração completa dos PIS e Cofins sobre esses dois produtos a partir de 1º de janeiro”, afirma. “Na visão do mercado, essa coordenação é, sim, uma maneira de garantir certa estabilidade nos preços na ponta da revenda”.

Novas mudanças em 2024

De acordo com a Fecombustíveis, não há mais impostos federais a retornar sobre combustíveis após o ajuste do ICMS nesta quinta-feira, 1º. A exceção é o GLP (gás liquefeito de petróleo), que continua zerado em PIS/Cofins.

Amance Boutin, da Argus, reforça que, apesar de não existir nenhuma grande alteração prevista para o curto prazo, ainda podem ser aplicadas mudanças nos valores de impostos no modelo ad rem (aqueles de valor fixo por litro ou quilo de combustível).

“Isso deve ocorrer em cada tributo, principalmente no caso do ICMS”, conclui.


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